C.g.a. per la Regione Siciliana, Sez. Giur., sentenza n. 295 del 07.04.2021

L’accertamento della illegittimità della revoca di un piano di lottizzazione non prevede direttamente l’accertata colpa in capo all’amministrazione che aveva adottato il piano, ove l’annullamento sia stato disposto per difetto di motivazione e non perché sia stata valutata la legittimità della condotta che aveva portato all’adozione del piano stesso.

Il fatto

Con deliberazione del Consiglio Comunale n. 187/1998, il Comune di Bagheria approvava un piano di lottizzazione conforme alle previsioni urbanistiche del P.R.G. allora vigente. Solamente due mesi dopo, il medesimo Comune adottava un nuovo Piano Regolatore Generale, che prevedeva l’inedificabilità dell’area oggetto della lottizzazione convenzionata, in quanto destinata ad attrezzatura pubblica “F/2”, Aree sottostanti parcheggi”, contraddistinta con il simbolo “P”. Infine, con d.P.R. del 20 aprile 1999, il Consiglio Comunale del Comune di Bagheria veniva sciolto a cagione di infiltrazioni mafiose.

In tale contesto, con delibera numero 268/1999 la Commissione straordinaria disponeva la revoca in autotutela della deliberazione del Consiglio Comunale n. 187/1998, che, come già visto, aveva contestualmente approvato – solamente poco prima che il Comune fosse sciolto (a cagione delle infiltrazioni mafiose che ne inquinavano l’attività) – ben dieci piani di lottizzazione (e relativi atti di convenzionamento), tra i quali anche quello dei ricorrenti.

Avverso tale atto di ritiro proponevano ricorso al T.A.R. (n. 515/2000) i signori OMISSIS. Detto ricorso veniva respinto con sentenza n. 3022/2006, poiché il T.A.R. riteneva che la repentina adozione di un rilevante numero di lottizzazioni proprio a ridosso del “nuovo” PRG – strumento, quest’ultimo, che non lo avrebbe più consentito – fosse indice di eccesso di potere. Avverso tale sentenza, la Società OMISSIS – soggetto “avente causa a titolo particolare” dai ricorrenti originari (signori OMISSIS) in forza di un contratto preliminare, ed in prosieguo acquirente dell’immobile – proponeva appello.

Con sentenza numero 890/07 il Consiglio di giustizia amministrativa, accoglieva l’appello e, per l’effetto ed in riforma dell’impugnata sentenza, annullava gli impugnati atti di revoca delle lottizzazioni, compensando le spese. Il Collegio rilevava che il piano di lottizzazione della ricorrente era stato legittimamente adottato in quanto al momento della sua approvazione era conforme al P.R.G. vigente (non essendo stato ancora adottato, a quella data, alcun nuovo piano generale o variante dello stesso).

Conseguentemente, trascorsi alcuni anni (quattro) dalla pronuncia del C.g.a., con ricorso innanzi al T.A.R. Palermo, la società OMISSIS chiedeva la condanna dell’Amministrazione resistente al pagamento dei danni provocati dall’illegittima revoca del piano di lottizzazione (quantificati in €. 2.000.000,00 oltre interessi e rivalutazione monetaria dalla data di maturazione del diritto e fino all’effettivo soddisfo). Con sentenza n.1474 del 3 giugno 2017, il Tar di Palermo, Sez. III, ha respinto il ricorso dell’impresa, rilevandone l’infondatezza sotto due profili: la ritenuta assenza dell’elemento soggettivo della “colpa”, in capo all’Amministrazione Straordinaria e la carenza della prova del fatto che la società ricorrente abbia subito un danno dall’adozione del predetto provvedimento di ritiro.

La società OMISSIS ha quindi impugnato la sentenza in questione innanzi al C.g.a. che, però, ha dichiarato l’appello infondato.

La decisione

Il C.g.a. ha chiarito che la sentenza che aveva dichiarato l’illegittimità della revoca del piano di lottizzazione non si era spinta anche ad affermare una accertata “colpa” dell’Amministrazione.

Il Giudice (di primo grado) si è, infatti, “limitato all’analisi del motivo di gravame volto a sindacare l’atto oggetto del suo scrutinio (id est, il provvedimento di revoca del piano di lottizzazione) sotto il profilo – il primo nell’ordine logico – della c.d. “violazione di legge”. Avendo accertato che l’Amministrazione aveva fatto un uso errato delle norme regionali e nazionali in tema di “misure di salvaguardia” (pretendendo di applicarle anche prima della formale adozione del nuovo strumento urbanistico), ha ritenuto tale vizio “assorbente” e dunque sufficiente per pervenire all’annullamento del provvedimento”.

“E poiché l’annullamento “per violazione di legge” di un provvedimento amministrativo non implica – di regola – alcun esame sulla “colpa” dell’Amministrazione che lo ha posto in essere (accertamento necessario per i soli giudizi risarcitori), è evidente che la “questione della colpa” non è (né può essere ritenuta) rimasta “assorbita” nel giudicato che ha sancito la illegittimità della revoca”. Il C.g.a. ha inoltre aggiunto che “affermare l’illegittimità di un ‘provvedimento di revoca’ di un atto amministrativo non significa in alcun modo affermare automaticamente (o implicitamente) anche – e per relativo converso – la legittimità dell’atto che era stato revocato”.

“È noto, infatti, che la regola – tipica dei processi ordinari – secondo cui il giudicato “assorbe il dedotto ed il deducibile” (chiudendo pertanto ogni questione, anche se non trattata), non opera in sede di giurisdizione generale di legittimità; e che comunque nel c.d. processo amministrativo di annullamento ben può accadere (ed accade sovente, fisiologicamente) che il Giudice – la cui attività giurisdizionale è fortemente condizionata dai motivi di gravame introdotti dalla parte ricorrente e comunque dalle domande delle parti – finisca per soffermarsi ad esaminare esclusivamente l’atto (e cioè la legittimità del provvedimento), senza spingere la sua conoscenza sull’intero “rapporto” (emergente dalla controversia) fra cittadino ed Amministrazione”.

Le conclusioni

Il C.g.a. ha concluso evidenziando che ​​​​​​​“l’accoglimento della domanda giudiziale di annullamento della delibera commissariale di revoca del piano di lottizzazione dell’area di proprietà della società appellante non ha affatto sancito (e men che mai con efficacia di giudicato) la piena legittimità della delibera con cui il piano di lottizzazione era stato (illo tempore) approvato (prima che venisse revocato); né, dunque e comunque, la colpevolezza della condotta del Commissario straordinario (o della Amministrazione commissariale, così può essere e sarà in seguito definita per distinguerla dalla Amministrazione comunale agente in via ordinaria) nell’aver proceduto alla revoca di tale delibera”.

Alla luce di quanto sopra affermato il C.g.a. ha respinto il ricorso in appello poiché non è stata accertata la colpa dell’Amministrazione per l’adozione del provvedimento illegittimo.

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